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财政转移支付对“六省一市”是否有失公平?

来源: 国际金融报    发表日期:2017年09月04日

    

  “实施财政转移支付制度没有问题,但‘六省一市赚钱养全国’背后折射出其存在不精准、欠科学、欠透明等弊病。”

  

  最近,有一篇叫做“中国财政真相”的文章火了,其中一些“奇葩”观点吸引了很多眼球:如果A省开支超过收入则需要中央财政来调节,让富有的B省来补亏空,这就是所谓的“财政转移支付”制度。

  必须指出的是,这个所谓的“中国财政真相”根本经不起推敲。该文所谓“六省一市(北京、江苏、上海、浙江、福建、广东、深圳)赚钱养全国”的逻辑是:将每个省(市)的地税、国税总收入减去该省(市)一般预算支出,最终得出每个省(市)的所谓财政缺口和财政盈余。其结果是:2014年到2016年,25省合计的财政缺口数从31927亿元上升到48134亿元,增幅51%。2016年合计起来,六省一市总共给中央财政带来了30373亿元的贡献。并将两者简单关联起来:“六省一市赚钱养全国”。

  其实,这样的谬论不值一驳,因为将国税、地税总收入减去一般预算支出而得出一个省份的财政缺口或盈余是完全错误的。

  一是不符合我国现行中央地方分税制度。我国地税归地方所有,但国税大部分是收归中央财政。而每年国税收入中安排一部分以转移支付,其转移支付部分构成地方收入。二是各省财力并不只有财税收入和中央的转移支付。例如,土地出让金作为政府性基金收入,与国有资本经营预算收入、地方财政收入共同构成地方财力。三是中央财政并不拿走地方财政的盈余。需要特别说明的是,我国各省的财政转移支付并不是缺口多少补多少,更不是盈余多少就拿走多少。

  但话又说回来,财政转移支付并非无中生有,虽然“六省一市赚钱养全国”说法不准确,但确实存在富裕的省份部分财力被中央以“财政转移支付”的名义拿到欠发达地区,即各省获得中央财政转移支付的数额是不一样的,这也是不争的事实。问题是,财政转移支付制度对于“六省一市”是否有失公平?仅仅是“富省养穷省”吗?

  如果仅仅以收支的概念来简单理解现代财政在经济社会运行中作用的话,显然是极其狭隘的。现代财政早已不只是局限于充当为政府筹集资金的角色,还赋有三大基本职能:资源配置、收入分配、经济稳定(宏观调控)。从微观上来说,教育医疗等公共品资源配置、国民收入初次分配和再次分配等领域的分配,需要通过制度性安排来发挥财税的调节功能。同理,从宏观、区域经济的角度来看,财政同样需要对地区经济社会非均衡发展发挥财政的调节功能,这也是经济公平和社会公平的重要组成部分。甚至可以说,假如没有财政转移制度的安排,就会出现发达省份与欠发达省份实质上的不公平。

  具体来说,财政转移支付至少在以下方面发挥调节经济与社会公平的作用:一是环境、教育等公共品的调节。例如,经济发达地区的碳排放等影响环境优良与否的排放指标从绝对数上远远超过欠发达地区;广东、福建、浙江等地区的经济发展受益于来自欠发达地区的人口红利和人才流动,欠发达地区支付了教育等成本,理应得到弥补;二是矫正发达地区经济对欠发达地区的虹吸效应。经济社会往往呈现出强者恒强弱者恒弱的马太效应,这也是一种市场失灵现象,需要政府有形之手予以矫正。三是维护税收公平的需要。富裕省份的税收并非全部都是自己的贡献,从税收“受益原则”的角度来说,经济发达省份也应该承担更多的税收义务。

  从财政学理论来看,实施财政转移支付制度没有任何问题,但值得反思的是,“六省一市赚钱养全国”流行的背后确实折射出财政转移支付还存在不精准、欠科学、欠透明等弊病,旨在提升配置效率和公平性的财政转移支付制度自身也亟需公平和效率的改革。虽说2015年财政部印发了《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》,标志着对转移支付实施绩效评价早已开始,但进一步优化财政转移支付制度依然任重而道远,这同时也是财税改革的重要组成部分。

  (作者系财政部中国财政科学研究院应用经济学博士后)
 


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